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我国生活垃圾分类发展历程、障碍及对策

文章出处:未知 人气:发表时间:2019-10-19 10:21
  推广生活垃圾分类收集与资源化利用有助于促进资源节约型、环境友好型社会建设.本文综述了我国生活垃圾分类发展历程;收集了国家和地方在推广生活垃圾分类过程中所做的工作;提炼出了生活垃圾分类过程中还存在的障碍和瓶颈;并给出了相应的对策.本文分析表明,我国生活垃圾分类经历了开始(20世纪90年代)、试点探索(2000~2015 年)和快速发展(2016年至今)3个阶段.目前国家和地方正逐步采用可操作性强的垃圾分类方法、融合互联网+的宣传方式、实用性的法规章程、完善的分类收集-分类运输-分类处理循环链来推进生活垃圾分类,甚至生活垃圾分类工作还逐步向市场化方向发展.我国将走出一条切实可行、可复制、可推广的高效生活垃圾分类模式.后期加强全民参与及大众自觉回收的责任意识、出台更细化具体、操作性强的实施方案、重视学校儿童的垃圾分类教育、充分利用国内拾荒人员,对快速推进我国生活垃圾分类进程具有重要意义。
  
  据环保部印发的《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示,2016年我国大、中城市生活垃圾产生总量约1.8亿t,累计城市垃圾堆存量已达到66亿t.全国600 多座大中型城市约2/3饱受垃圾围城之困,大量产生的固体废物带来了重大的健康和技术难题.在如此严峻的形势下,习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上提出,要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围.
  
  垃圾分类就是将垃圾分门别类地投放,并通过分类清运和回收使之重新变成资源.这是一个系统工程,包括前端分类、中端收运、末端处理3个部分.实施垃圾分类收集,不仅可以减少垃圾的清运量和最终处理量,减轻末端处理压力,而且能够回收利用垃圾中的资源,提高处理效率,促进资源节约型、环境友好型社会建设.因此,推广垃圾分类收集与资源化利用具有紧迫性和必要性.
  
  20世纪80年代,我国开始生活垃圾管理的研究和技术应用,重点集中在垃圾的末端处理处置.到20世纪90年代,垃圾管理逐渐由末端向全过程、由单一处理方式向综合处理系统发展,出现垃圾分类的理念.2000年建设部城市建设司确定8个城市开展生活垃圾分类收集试点,正式启动垃圾分类工作.至今,我国垃圾分类之路已探索近20年.然而,尽管垃圾分类工作取得了一定成效,试点城市的分类收集却普遍没有达到预期目标.
  
  鉴于此,本文首先综述了中国生活垃圾分类的发展历程,讨论了试点阶段垃圾分类难的原因及国家应对分类障碍和瓶颈所做的努力,最后展望了我国生活垃圾分类的前景,并提出了进一步推进垃圾分类的可行建议.
  
  1 中国垃圾分类的开始
  
  中国垃圾分类始于20世纪90年代.当时主要通过废品回收行业回收有价值的废弃物,如:玻璃、塑料制品、电池等,其他废弃物直接打包进入终端处置.1992 年,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上,李鹏总理代表中国政府作出了履行《21世纪议程》文件的庄严承诺.中国根据《21世纪议程》制定了《中国21 世纪议程》,其中首次提出城市生活垃圾应逐步做到分类收集.1996年由全国人民代表大会发布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》再次指出城市生活垃圾应逐步分类收集、分类运输.然而,这两个文件都是指导、建议性的,并无具体的规程出台;且当时国内的城市垃圾处理企业不多,垃圾回收处理效率不高;最后,彼时环境保护并未真正深入人心,人们在行为上没能自觉参与到环境保护中,因此造成了垃圾分类难.
  
  2 中国垃圾分类的试点探索
  
  随着中国经济的快速发展和人民生活水平的日益提高,生活垃圾产量剧增,垃圾围城及相应的侵占土地、污染水源、土壤等环境问题凸现.2000年4月,建设部城市建设司在北京召开了城市生活垃圾分类收集试点工作座谈会,指出:在当前经济快速发展、公众环境意识普遍提高的情况下,适时启动城市生活垃圾分类收集试点工作非常必要.同年6月,国家建设部将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等8个城市确定为全国首批生活垃圾分类收集试点城市.
  
  北京市自2000年起每年配套2000万用于垃圾分类工作,采取市级补助与区县配套相结合的办法,市、区县分别安排30%、70%的专项经费,在资金上保障垃圾分类工作的开展.同年,上海市明确了在焚烧厂服务的部分地区,将生活垃圾分为可燃垃圾、废玻璃、有害垃圾,其他地区分为干垃圾、湿垃圾和有害垃圾.2002年,广州率先在国内组建了垃圾处理监管机构,完成多个专项法规标准的制定,建立评价制度[8].但由于各试点城市对于垃圾的“收集”环节强调较多,而对分类收集的系统性考虑较少、政策的明确性和持续性不强且缺乏强制性政策,截止2003年,除北京以外的各城市试点工作基本停顿.在此背景下,国家颁发了一系列法规和办法,以推动垃圾分类的实施.2003 年国家制定了《城市生活垃圾分类标志》,据此生活垃圾被划分为3类:可回收物、有害垃圾和其他垃圾.2004年建设部批准《城市生活垃圾分类及其评价标准》作为行业标准,并制定了详细的垃圾分类评价指标.2007年4月,建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》,其中明确规定城市生活垃圾实行分类收集的地区,单位和个人应当按分类要求,将生活垃圾装入相应的垃圾袋内,投入指定的垃圾容器或收集场所.然而公众意识欠缺、管理监督力度较弱、宣传不到位等问题使得2000~2008年的8年间,深圳、杭州、南京、桂林、广州、厦门6个试点城市垃圾分类率都未超过15%,其中深圳、杭州、南京、桂林4个试点城市分类比例不足5%.
  
  此后,各试点城市开始着眼借鉴国内外成功的垃圾分类经验.杭州市将居民家庭生活垃圾分为4大类,分别采用蓝、红、绿、黄4个主题色彩进行明确区分;参考日本的收运方式,还设立了定时定点投放模式,由垃圾车在早晚上下班时间统一收走环卫集置点堆放的垃圾.广州借鉴台湾的经验,开展了垃圾不落地收运模式,即居民直接将垃圾投放到定时回收的垃圾车上,街上不再设立垃圾桶.德国DSD公司的成功运营也吸引了广州,它由此引入了第三方企业化服务,即由政府监督的第三方企业负责垃圾的分类收运工作.2014~2015 年期间,已回收废玻璃2416t、废木材1502t、废塑胶1400t、废碎布8 万t,大大减少了终端处理量.上海通过学习研究德国、美国、日本的激励制度,初步建立了绿色账户机制,居民通过正确分类垃圾,就能在该账户上积分,进而兑换各种实物或服务.研究表明,在奖励积分制度试点的第一个月份,上海市垃圾分类的准确率提高了约38%[13].事实证明,短期内这种互惠措施能够促进垃圾分类.同时,上海还注意到日本每年向居民发放日历以普及垃圾分类相关知识,于是建立了生活垃圾收运社会告知制度,通过在垃圾箱房张贴告示,向居民发布如收运时间之类的消息,不仅便于参与者了解规则,而且还使得责任主体受到监督,市民反馈良好.可见,将基础设施与认识活动相结合对于分类实践有一定效果.
  
  至此,国家已对垃圾分类进行了16年的摸索与尝试.然而,全国人大常委会固体废物污染环境防治法执法检查报告指出,此时国内生活垃圾分类总体还未取得实质性突破.大量研究者分析了中国垃圾分类难的原因,具体有以下几点:首先,垃圾分类方式可操作性差.南京市565位居民的调查问卷显示, 42.3%的居民无法辨识不同颜色垃圾桶应投放的垃圾类型,能够正确辨识4 种的仅1.4%.与此息息相关的是宣传教育不到位.自然大学2012~2015年对北京60 多个垃圾分类试点小区的实地调查显示,北京市东城区2014 年上半年仍然有30个分类试点小区没有举行过宣传教育活动.而对重庆市渝中区的调研发现,即便在有宣传的小区,宣传方式也仅以宣传栏和发放宣传手册为主.其中,宣传栏宣传方式死板,少有人关注;宣传手册则主要在公共场所发放,无人负责讲解,很多人还未阅读就将其丢弃.再者,人们的回收意图受到政府的主观规范、行为控制、道德规范、后果意识和政策效果的影响[18],尽管此阶段我国出台了不少垃圾分类方面的指导性法规文件,但尚缺乏具体的、可操作性的规章和管理办法,分类过程中无法可依导致了约束力不足.最后,缺乏完整的循环链,即分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统.大多数城市的垃圾分类工作仅集中在源头投放阶段,中端分类垃圾运输车辆不足,末端垃圾处置方式单一,先分后混的做法严重打击了公众的分类积极性.
  
  3 中国垃圾分类的新开始
  
  2016年迎来了我国垃圾分类的新纪元.为促进资源节约型、环境友好型社会建设,2016年6月,国家发展改革委和住建部联合发布《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》,提出把生活垃圾强制分类作为进绿色发展和创新城市管理的一项重要举措;随后在9月,又发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划(征求意见稿)》,其中再次提出在全国大力开展垃圾分类工作;12月,习近平总书记在《中央财经领导小组第十四次会议》提出:普遍推行垃圾分类制度,关系13 亿多人生活环境改善,关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理.2017年3月,国家发展改革委、住房城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》,方案推出46 个试点城市先行实施生活垃圾强制分类,并提出到2020 年底,要基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,在实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率要达到35%以上.
  
  不同于前一阶段的建议性法律法规,此时,国家强调垃圾强制分类,且在《生活垃圾分类制度实施方案》中明确提出了可操作性强的垃圾分类模式.考虑到我国人口众多,居民素质不一,短期内实现精细分类难度大,方案中提出了大类粗分的模式;同时,鉴于中国城市生活垃圾中餐厨垃圾、果蔬垃圾等湿垃圾占比在50%~60%,且易腐烂发臭、滋生蚊蝇,会给其他垃圾的处理和利用带来很大的负面影响,方案中还提出了干湿分类原则;另外也鼓励各地因地制宜选择性分类.基于此,北京市将生活垃圾分成3类:可回收垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾;上海市采用大分流、小分类的垃圾分类处理模式,生活垃圾主要分为厨余(湿垃圾)、可回收物、有毒有害垃圾和其他垃圾(干垃圾)4 类.重庆市渝中区在试点过程中提出先易后难、先简后繁的分类原则,将垃圾分为表1所示的4大类,5小类.这种分类方式可操作性非常强,具体表现在:1)分类简单,餐厨、果蔬、玻璃、金属、塑料和纸类人们都能辨识清楚,能做到正确投放;2)经济实用,玻璃、金属、塑料和干纸类都具有产生量大,回收简便且价值高的特点,仅对此类废物进行回收而对牛奶盒等可回收但现阶段回收价值不大或回收性价比不高的垃圾不进行回收,可节约回收成本,提高垃圾分类的经济性,还能避免低品质资源滞销.此外,将干纸类与玻璃-金属-塑料类分开回收还可避免交叉污染:纸类易被玻璃、金属或塑料垃圾中携带的水打湿,影响其回收利用价值;同时玻璃、金属和塑料可通过光电分选、磁选和风选等技术很便捷的分开,便于后续资源化利用.从表1 可知,以这种方式进行垃圾分类,重庆市渝中区理论上垃圾资源化率(易腐垃圾资源化+可回收垃圾回收利用)可达88.45%,远超过现状调研的资源化率(21.7%)及《生活垃圾分类制度实施方案》中规定的目标资源化率35%.
  
  在宣传上,互联网+的形式逐步盛行.手机APP可不定时向居民推送各种垃圾分类信息,并向居民提供实时查询服务.近期天津生态城垃圾分类APP扁豆帮已投入试运行.用户进入操作界面点击投递类别即可查询每类包含的具体垃圾种类及相应积分.其大件预约功能更可实现大件垃圾网络预约-工作人员上门取件的便捷服务.另外上海绿色账户推进的机制与网络平台已经基本建成,多数试点小区由保洁员负责刷卡积分,分类不合格者将由保洁员指导分类.杭州更引入了二维码垃圾分类智能系统,居民将贴在垃圾袋上的专属本户家庭的二维码放在垃圾房门上扫描后,系统就会开启对应分类的投放口,并在后台处理居民垃圾投放记录,如正确率等,以此生成积分,并用短信告知.据统计,自实施以来,当地垃圾投放率从15%变成了75%,投放正确率从40%提高到82%.
  
  在垃圾分类法制建设上,国家法规正不断具体化,地方相关办法也在由虚转实.如前所述,《生活垃圾分类制度实施方案》不仅明确了垃圾分类操作方式,还首次定量了垃圾分类回收率.再看地方法规,据环境司南统计,46个强制垃圾分类试点城市中,已有26 个城市启动垃圾分类地方立法.如厦门市通过的《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》规定:管理责任人发现生活垃圾投放不符合分类标准的,应当要求投放人按照规定重新分拣后再行投放;投放人不重新分拣的,管理责任人应当报告城市管理行政执法部门,并同时告知主管部门.2018 年1月,由于垃圾分类投放不规范,深圳市开出了首张责令整改通知书;4 月,上海市、金华市先后根据《上海市促进生活垃圾分类减量办法》、《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》对分类不规范行为开出百元罚单.显然,人们在垃圾分类过程中已有法可依,政府也可遵循法规对不规范的垃圾分类行为进行奖惩.这些切实可行的法规将是保障垃圾分类制度顺利实施的强力推手.
  
  4 中国垃圾分类前景展望
  
  垃圾分类制度已经进入了新的时代.中国是一个人口大国,在短期无法普及细致分类的情况下,废弃物被大类粗分为干湿垃圾进行回收与处理,将有效减少垃圾清运量和最终处理量,有效回收利用垃圾中的资源.垃圾分类形式也不再局限于政府包揽的传统模式,而是政府主导、全民参与、社会协作相结合的新兴模式,辅以互联网+技术,其资源化利用率将远高于生活垃圾分类制度实施方案提出的35%的目标.最终,我国将走出一条可复制、可推广的垃圾分类中国模式.
  
  垃圾分类困局虽有所突破,但现阶段仍然面临许多挑战:如各阶段相关制度不够完善、法律有待继续补充、宣传还不够全面深入.这就需要国家加大力度,乘胜追击.关于制度,国家应发动群众,联合个人企业、商会,将权力下放,减轻政府负担,使垃圾分类成为一项全民参与的行动.此外,在进一步垃圾分类推广中,不应夸大金钱奖励,不能低估促进垃圾分类回收的其他动因.当人们渐渐养成分类习惯后,应该逐步弱化货币激励政策,强化大众自觉回收的责任意识.关于法律,建议制定相应的垃圾分类收费政策,同时尽快出台更多具体、可操作性强的实施方案.另外,垃圾分类应成为中国的传统,仅在社区街道开展宣传还远远不够,提高认识的活动应该集中在年轻一代,如学校的孩子.对儿童进行垃圾分类教育有助于居民从小建立垃圾分类意识,且能积极影响家庭成人.树立儿童榜样已被证明对社会所需行为的认知创造具有重大影响.
  
  未来还应关注国内百万拾荒大军,该队伍由穷人、弱势群体或者边缘化社会群体组成.他们非常擅长识别具有潜在价值的废物,然而他们遍布城市各个区域使得再生资源产业呈现回收分散性,因此,应通过政策制定正规化该群体.统一管理将使再生资源系统运作更有序,进而提高两网融合宣传及实施的整体效率,同时为拾荒者提供就业机会,有助于社会稳定.同为发展中国家,巴西已经建立了拾荒者合作社,利用社会进行组织和管理,所以中国亟待整合这些分散网点,形成再生资源回收体系.
  
  5 结论
  
  5.1 我国生活垃圾分类经历了开始(20世纪90年代)、试点探索(2000~2015年)和快速发展(2016年至今)3个阶段.
  
  5.2 垃圾分类方式可操作性差、缺乏到位的宣传教育、无法可依,行为自由化及无完整分类处理体系,先分后混现象严重是试点探索阶段垃圾分类难的主要障碍.
  
  5.3 目前我国出台了大类粗分、干湿分类的生活垃圾分类方法、融合互联网+的宣传方式、切实可行的实用性法规章程,并逐步完善了分类收集-分类运输-分类处理循环链来推进生活垃圾分类,甚至生活垃圾分类工作还逐步向市场化方向发展.
  
  5.4 进一步加强全民参与及大众自觉回收的责任意识、出台具体、操作性强的实施方案、重视学校儿童的垃圾分类教育,同时有效利用国内拾荒人员,将推进我国生活垃圾分类发展进程,有助于我国走出一条可复制、可推广的高效生活垃圾分类模式.

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